EL MONITOR DEL DÍA

Construcción: cómo financiar las infraestructuras

Hay que ga­ran­tizar unas con­di­ciones acep­ta­bles de fi­nan­cia­bi­lidad de los pro­yec­tos, tasas de ren­ta­bi­lidad com­pe­ti­tivas y un marco ju­rí­dico acep­table

Infraestructuras
Infraestructuras

La po­lí­tica de con­so­li­da­ción fiscal adop­tada por el Gobierno se asienta en una se­vera res­tric­ción de la in­ver­sión pú­blica, que está cas­ti­gando de ma­nera sin pre­ce­dentes la crea­ción y man­te­ni­miento de las in­fra­es­truc­turas na­cio­na­les. Es evi­dente que las ac­tuales y fu­turas ne­ce­si­dades en ese ám­bito a medio plazo no van a cu­brirse con in­ver­sión pú­blica. Por tanto se de­berá acudir a la fi­nan­cia­ción pri­vada para aten­der­las. No de­bería ser pro­blema puesto que, en prin­ci­pio, hay abun­dante ca­pital pri­vado -tanto es­pañol como fo­rá­neo- que viene mos­trando su in­terés por in­ver­siones de este tipo, más allá de los re­cursos que hasta el inicio de la crisis pro­ve­nían di­rec­ta­mente de prés­tamos al pro­motor por parte de las en­ti­dades fi­nan­cie­ras. Este ca­pital pri­vado busca es­tra­te­gias de in­ver­sión a medio y largo plazo ade­cuadas a sus ex­pec­ta­ti­vas, como es el caso del de­po­si­tado en los planes de pen­sio­nes, en los fondos de se­guros y en los es­pe­cia­li­zados en in­fra­es­truc­tu­ras, o en el mer­cado de bo­nos.

La adopción de sus respectivas estrategias de inversión se basa siempre en cinco exigencias. Unos objetivos claros, definidos, y que aseguren razonablemente una estabilidad jurídica a largo plazo por parte de los promotores públicos. Una experiencia suficiente en el tipo de inversión escogido en cada país, puesto que hay singulares diferencias entre la construcción, explotación y financiación de las diferentes infraestructuras, en sus fórmulas de pago por el usuario o en los condicionantes de los respectivos marcos normativos. Una definición clara del horizonte temporal de la financiación y, por tanto, de los retornos que deban producirse. Un análisis exhaustivo de los riesgos a asumir, incluida la propia tolerancia a estos riesgos; su clara delimitación, incluyendo la protección jurídica de las partes ante incumplimiento o decisiones unilaterales que sean lesivas para las partes; y por último, una aceptable correspondencia entre riesgos a asumir y las expectativas de rentabilidad.

La situación en España está lejos de poder considerarse clara. Los problemas que arrastran algunas concesiones de autopistas son una muestra de las deficiencias tanto del actual marco legal  como de los sistemas de contratación pública de concesiones y de financiación de proyectos de infraestructuras por sistemas de CPP y de financiación privada existentes. Esta situación es cuando menos chocante ya que las empresas españolas que promueven, construyen y explotan infraestructuras públicas son, de largo, las mejores del mundo, las más activas, con una excelencia y capacidad de competir con éxito reconocida en todos los rankings internacionales. Sería una majadería conceptual aceptar sin más que fuera son buenos y aquí no saben hacer las cosas. El problema sin duda es otro.

Atraer fondos

Para tener éxito en atraer fondos privados para estos fines es obligado garantizar unas condiciones aceptables de financiabilidad de los proyectos, unas tasas de rentabilidad competitivas y un marco que garantice unas relaciones contractuales de larga duración con un mínimo de seguridad y certeza. Para ello en nuestro país deben reformarse varios aspectos de la normativa y praxis actuales, puesto que es evidente que no solo no funcionan o no funcionan bien, sino que están teniendo efecto directamente disuasorio, como lo demuestra las dificultades que el ministerio de Fomento está teniendo para poner en marcha el PITVI en su ambiciosa apuesta por proyectos CPP en los próximos años. 

Las cuestiones que deben solucionarse con mayor prioridad son la adecuación de la normativa que regula y distribuye los riegos entre promotor público y contratista o concesionario privado -de lo que se deriva la necesidad de aclarar y mejorar la protección normativa de la parte privada ante el incumplimiento o decisiones unilaterales de la administración, posteriores a la fecha del contrato de concesión, y que sean lesivas para el concesionario- y los criterios de valoración de ofertas que incentivan las bajas temerarias y, por tanto, estrechan y dificultan la normal rentabilidad y las condiciones de financiación.

Riesgos al operador privado

Los riesgos que se transfieran al operador privado deben ser solo y todos los inherentes a la prestación del objeto del contrato, es decir, la construcción y explotación de la infraestructura a "riesgo y ventura" (o como dice ahora la nueva directiva europea, con "riesgo operacional sustancial"). Por lo tanto lo que se debe exigir es, ni más ni menos, que no se garantice al operador la recuperación integra de sus inversiones y costes incurridos y que este riesgo esté directamente vinculado a la operación de la infraestructura.

Pero también debe tenerse en cuenta que algunos riesgos vinculados a la rentabilidad pueden ser ajenos al control o responsabilidad de las partes, y que por ello no pueden cargarse ni en todo ni en parte al sector privado. Se trata de lo comúnmente considerado "fuerza mayor" o "riesgo imprevisible" (por ejemplo, los riesgos geológicos o los del buen cierre de la financiación). "Es imprescindible -dicen en el sector- que los riesgos que se transfieran al operador privado en virtud del contrato concesional no excedan de los que una diligente gestión empresarial pueda prever y asumir".

Hay que corregir de una vez por todas la desprotección que sufren las concesionarias ante el incumplimiento de sus obligaciones por parte de las administraciones públicas concedentes y protegerlas de decisiones lesivas de las administraciones, como se han dado en los últimos tiempos con cierta profusión y absoluta impunidad -impago de los compromisos adquiridos en relación a créditos participativos y fondos de compensación, construcción de vías gratuitas similares en paralelo a las de pago con posterioridad a la concesión de las de peaje, etc.-.

Hay que reformar el marco jurídico actual en relación con las expropiaciones. Este es un riesgo que en ningún caso puede ni debe ser trasladado al contratista que ni tiene el menor control del procedimiento ni de la fijación del justiprecio en caso de desacuerdo por parte del expropiado. La mala gestión de este riesgo por parte de las administraciones concedentes -titulares en todo caso de la infraestructura y de los terrenos sobre los que se sustenta pero que delegan en el concesionario la gestión expropiatoria- ha supuesto una enorme agujero negativo en la cuentas de muchas concesiones jóvenes (hasta llevarlas al concurso de acreedores) y sobre todo ha supuesto un baldón para el sistema concesional español en el mundo, con las consiguientes dosis elevadas de desprestigio inter

 

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