Monitor de Coyuntura
La Directiva Bolkestein reabre el debate sobre el comercio minorista en España
En una economía de mercado, la regulación, no sólo de la distribución comercial sino de cualquier sector, pretende o bien corregir un fallo del mercado que acarrea una asignación subóptima de los recursos disponibles, o bien el logro de fines no económicos, generalmente de carácter social o político.
Cuando dicha regulación consigue solventar una carencia del mercado, se asignan los recursos de un modo más eficiente. Asimismo, cuando la intervención normativa persigue objetivos no económicos, cierta pérdida de eficiencia se justifica en defensa de otras prioridades de interés general, como la conservación del medio ambiente o del equilibrio urbanístico. En ambos escenarios, la regulación puede mejorar el bienestar en su dimensión más amplia, no exclusivamente económica.
En el ámbito de la distribución comercial, la reglamentación suele plasmarse en barreras técnicas o administrativas ya sea a la entrada de nuevas empresas, mediante autorizaciones de establecimiento previas o moratorias de apertura, o al desempeño de las empresas establecidas, regulando horarios comerciales o periodos de rebajas. En el caso español, un impedimento añadido emana de la complejidad del marco jurídico, resultado de la particular ordenación del territorio y de la distribución de competencias entre Estado, autonomías y consistorios locales. Si bien es cierto que las restricciones a la práctica comercial en España se han ido relajando desde la entrada en vigor de la Ley de Ordenación del Comercio Minorista en 1996, todavía superan la media de la OCDE (véase gráfico siguiente). En ese sentido, los defensores de la liberalización esperan que la nueva Directiva de Servicios impulse mayores avances y dé paso a una red española de comercio más abierta y flexible.
La Directiva de Servicios, o Directiva Bolkestein, pretende eliminar los obstáculos a la libertad de establecimiento, prestación y circulación de servicios dentro de la Unión Europea, así como armonizar la regulación del sector terciario en los distintos estados miembros. Entre las medidas que estipula la directiva en lo referente a distribución comercial, cabe destacar la homogeneización regulatoria entre los distintos territorios y la supresión de cualquier tipo de autorización de establecimiento, a excepción de aquellas que esgriman motivos de interés general no económico y no sean ni discriminatorias ni desproporcionadas respecto al objetivo que persiguen. En cualquier caso, la transposición de la directiva al marco legal de cada país queda en manos de los estados miembros y, en España, se materializará en dos nuevas leyes -la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, o «Ley Paraguas», que establece el marco general de referencia, y la Ley Ómnibus, que adapta diversas leyes a la anterior-. Asimismo, se modificará la normativa específica de cada subsector, inclusive el comercio.
El proyecto de reforma de la Ley de Ordenación del Comercio Minorista fue aprobado por el Consejo de Ministros en agosto y, aunque sigue los criterios generales de la directiva, ha sido objeto de controversia. El origen de la misma radica en su relativa flexibilidad y en el margen de interpretación que dejaría a los gobiernos autonómicos quienes, según lo establecido por la Ley de 1996, tienen la última palabra en términos de comercio en su territorio. Algunos estamentos, incluyendo la Comisión Nacional de Competencia o el Banco de España, han manifestado cierto desasosiego ante el temor de que la nueva legislación no abra las puertas a la competencia tal y como pretende la Comisión Europea, desaprovechando una oportunidad única para progresar en una parcela en la que, según el parecer tanto de dichos estamentos como de la propia Comisión, queda mucho camino por recorrer.
La defensa de la liberalización del comercio parte de distintos argumentos pero el coste de eficiencia y bienestar que una regulación inadecuada impone sobre los agentes económicos es, con toda certeza, su eje cardinal. En el terreno comercial, se estima que una asignación ineficiente de los recursos disponibles, resultante de una excesiva o incorrecta regulación, reduce el nivel de competencia, impide eficiencias asociadas a economías de escala y disuade la innovación. Ello deriva en una menor productividad y en mayores márgenes para las empresas ya establecidas que, a su vez, se traducen en precios más elevados, en una pérdida de poder adquisitivo de los salarios reales y, en última instancia, en un menor bienestar de los consumidores y en menores ingresos de las empresas que ven retraída su entrada al mercado en cuestión. Hay quien halla en tal razonamiento la explicación fundamental al bajo crecimiento de la productividad del comercio minorista en países como Francia o España.
Al otro lado del debate, quienes abogan por regular la distribución comercial anteponen, en general, otras dimensiones económicas a la pura eficiencia. Los argumentos más habituales son: criterios urbanísticos en defensa de un modelo de ciudad que incorpore un centro urbano comercial dinámico; la protección del consumidor con escasa movilidad, o la conciliación laboral y familiar de las personas que trabajan en el sector. Este tipo de regulación tiende a favorecer un comercio de pequeño formato, más urbano, en detrimento de las grandes superficies periféricas. La Ley de 1996, por ejemplo, tiene el objetivo explícito de proteger al pequeño comercio de proximidad. Por otra parte, ciertas restricciones al libre comercio se fundamentan en la existencia de fallos de mercado, como externalidades negativas de carácter medioambiental asociadas a determinados formatos comerciales que requieren el uso del automóvil.
Eficiencia aparte, los partidarios de una actividad comercial más flexible también invocan la incorporación de la mujer al mercado laboral cuando se postulan a favor de la liberalización de los horarios comerciales, otro escollo habitual y controvertido del desempeño comercial. Ese cambio estructural en el mercado laboral español moderno implica que muchas familias sólo puedan efectuar sus compras en días festivos o fuera de horarios laborales que, en muchos casos, no coinciden con el horario de apertura de los comercios. Este argumento choca de frente con una de las defensas de la restricción de horarios comerciales: el impacto negativo de la extensión de dichos horarios sobre la conciliación de vida laboral y familiar de los recursos humanos del sector.
En definitiva, la discusión generada a raíz de la propuesta de reforma de la Ley del Comercio evidencia que la histórica controversia en torno a la liberalización de un sector clave para la economía española no amaina. Cabe esperar que la ley definitiva y el dictamen final que de ella haga la Comisión Europea faciliten el progresivo encuentro entre las distintas partes y mejoren el status quo de la sociedad en general. Al fin y al cabo, la distribución comercial es un servicio y, como tal, su razón de ser no es otra que la de servir a beneficio de todos los implicados, ya sea en un zoco mítico y urbano, en un centro comercial moderno en el extrarradio o en un pequeño comercio de un clásico o moderno centro urbano.