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Publicado el lunes 26 de marzo de 2007
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MONITOR DE CONSTRUCCIÓN

Las Autonomías se apuntan al peaje en sombra

Ignacio Mulas

A partir de los años 80, los gobiernos de los países centrales de la Unión Europea comenzaron a buscar alternativas a la financiación tradicional de las infraestructuras, ante el imparable crecimiento del gasto público para atender las necesidades y demandas crecientes en materia de educación, sanidad y gastos sociales  de todo tipo. Pero tampoco se podía aumentar significativamente la fiscalidad porque los ciudadanos eran -y son- cada vez más sensibles a subidas de los impuestos, sobre todo los derivados de los rendimientos del trabajo. Los asalariados, que conforman la gran mayoría de los contribuyentes, estaban dispuestos a castigar en las urnas a cualquier gobierno que osara tomar una iniciativa de ese tipo, al menos directamente. Por otra parte las posibilidades de acudir a subidas de impuestos indirectos -mucho más disimulables ante la opinión pública- no daban de sí lo suficiente para dotar las necesidades de inversión en este ámbito.

El llamado estado del bienestar, ante la expansión permanente y progresiva del gasto social a causa del aumento de prestaciones y de la evolución demográfica, que apuntaba hacia una reducción de los nacimientos y de los ciudadanos activos, junto al aumento de mayores inactivos con altas pensiones, comenzaba a mostrar perspectivas inquietantes sobre su mantenimiento y financiación a futuro. Y mientras tanto, la necesidad de creación de infraestructuras del transporte crecía exponencialmente. No era posible mantener el sistema de su uso gratuito, pero, ¿cómo acometer el reto de construirlas y explotarlas sin apelar masivamente al pago directo por parte de de los usuarios, asunto de singular sensibilidad para los ciudadanos?

La apelación al modelo convencional del peaje explícito tenía sus limitaciones políticas. Por este sistema, que se aplicaba con mayor intensidad en Francia, Italia y España, el usuario abona, en función del recorrido, una tarifa calculada para que, aplicada sobre el total del tráfico previsto a la largo de todo el período concesional, resarza al concesionario el coste total de la inversión realzada. Los países más activos, como el Reino Unido, pusieron sus especialistas y expertos a pensar modos alternativos que permitieran, cumpliendo los requisitos de las diferentes legislaciones vigentes, diferir, aplazar o, al menos, repartir parte de estas inversiones, de modo que los presupuestos públicos pudieran asumirlos a lo largo de un período temporal dilatado.

Se barajaron y pusieron en marcha muchas iniciativas con este motivo, como es el llamado método alemán, por el que el coste de construcción de una infraestructura es asumido por el contratista que lo recupera al finalizarla en una o varias anualidades incluyendo los costes de esa financiación; o las múltiples sociedades públicas que bajo forma de sociedades mercantiles, se endeudan en los mercados financieros sin computar al déficit público, aunque precisaban del aval público para poder conseguir financiación y eran cada vez más puestas en cuestión, sobre todo por su proliferación. Pero las necesidades seguían desbordando estas posibilidades y se precisaba de otros instrumentos que permitieran desarrollar alternativamente los planes de infraestructuras del transporte necesarios.

Uno de los sistemas que en el último decenio viene siendo utilizado por nuestras administraciones públicas es el peaje en sombra, introducido por primera vez en el Reino Unido a partir de 1997 (shadow toll). Este sistema de financiación consiste esencialmente en que el concesionario privado asume los costos de construcción, explotación, mantenimiento y, a menudo, de expropiación, resarciéndose de estas inversiones a través del cobro de un peaje por vehículo que utiliza la vía. Hasta aquí el sistema es idéntico al del peaje explícito. Sin embargo, este peaje no lo abona el usuario sino la administración concedente en su totalidad por importes anuales resultantes de aplicar las tarifas aprobadas a los tráficos realmente registrados. Así, el usuario mantiene la creencia de que esa vía no es de pago y la administración reparte el gasto -importes variable en función del tráfico- en tantas anualidades como años de vida tenga la infraestructura, gasto que pagan, eso sí, el conjunto de generaciones de ciudadanos con sus impuestos durante toda la duración de la concesión.

Iniciadas en España en 1999, a mediados de 2006 existían en nuestro país 21 concesiones de peaje en sombra. Todas ellas son de las comunidades autónomas, lo cual indica por una parte la cada vez mayor implicación de estas administraciones territoriales en la creación de infraestructuras del transporte en sus ámbitos geográficos y, por otra, la crónica escasez de fondos públicos para acometer todos los proyectos demandados, si no se quieren aplazar hasta disponer de los fondos necesarios.

Esas 21 concesiones de peaje en sombra acometidas entre 1999 y mediados de 2006 suman 681,3 kilómetros de vías de alta capacidad y el importe conjunto de su licitación asciende a 2.455,2 millones de euros, resaltando el hecho de que el único año del período en el que no se inició ninguna fue 2004, año de las últimas elecciones generales. Sin embargo en el año siguiente fue cuando más kilómetros se licitaron con esta modalidad, hasta llegar a 1.093,20 kilómetros.

Por autonomías, hay proyectos en Galicia -la autovía de Salnes y la de Santiago-Brión-; en Madrid con los tres tramos de la M-45 en 1999, pionera en la aplicación del peaje en sombra, y la autovía Fuenlabrada-Griñón; en la Comunidad Valenciana -la Losa-Lliria-Alzira-; en Castilla-La Mancha con la autovía de los Viñedos entre Toledo y Tomelloso; en Aragón con la autovía El Burgo-Villafranca; en Castilla-León con los dos tramos de la autovía Valladolid-Segovia; en Cataluña con las vías Maçanet-Playa de Aro y Reus-Alcover; en Asturias con la Oviedo-Gijón, en Navarra con la autovía del Camino; y en Ibiza con los tramos Ibiza-San Antonio y la autovía de acceso al aeropuerto local. Todas estas concesiones de peaje en sombra contemplan un período concesional de entre 25 y 35 años.

Con sus defensores y sus detractores, no cabe duda de que, siendo un sistema que tiene evidentes limitaciones en su uso debido al endeudamiento futuro acumulado de la administración concedente, es una forma de hacer infraestructuras cuando se necesitan y no posponerlas a futuro para cuando haya fondos públicos. Es un modelo limitado pero que permite, concluido el periodo concesional y cuando la infraestructura haya de revertir a la administración, pasar a un peaje explícito pero dentro de parámetros "blandos", es decir, sin tener ya que cargar a este peaje la amortización del grueso de la inversión, sino solo los costes derivados del mantenimiento y la explotación.